由此，虽然行政机关的不予答复或者驳回重启申请的决定对程序重启申请权产生影响，但因其实体权利义务未产生影响，因此将其定性为不可诉的重复处理行为似乎无可指摘。

这些行政行为作出后，如果损益人超过法定期限既不复议也不诉讼，其结果往往是第三人因为期限经过而获得某种实质利益。提高个案研究可外推性的一个重要的解决办法就是选择具有典型性的个案，典型性是个案所必须具备的属性，是个案是否体现了某一类别的现象或共性的性质。

我们认为，关于行政程序重启的容许性需在两个层面获得澄清：第一，在行政程序阶段，相对人向行政机关提出的行政程序重启申请应否获得容许。进入专题： 行政程序重启 。[24]换言之，该案法官认为基于该义务性条款不能得出ＸＸ栋拥有申请重启程序的权利。前者如《国有土地上房屋征收补偿条例》第30条，[30]据该条规定，上级政府或者本级政府对市、县级政府及工作人员的房屋征收与补偿工作拥有监督职责，但是否监督、如何监督则由其裁量决定，因此公民并不拥有申请上级或本级政府履行职责的权利。[20]面对这种法制的不完善现状，不应一概任由行政机关恣意裁量或者以没有明确的规范依据排斥申请。

综上，关于实体层面行政程序重启申请的容许性问题，三级法院有不同的态度，有法院以起诉期限为由间接否定程序重启申请，也有法院以义务性规范的存在为条件予以肯定。无论是私法还是公法权利都内含两个层面的请求权，即请求义务主体为或者不为一定行为的权利，以及权利受到侵犯时请求法院恢复原状的权利，换言之，可救济性是权利的天然内核，很难想象一方面在理论和规范上承认权利的容许性，另一方面却否定其可诉性的做法能经受住法理的考验。[72]于建嵘：《机会治理：信访制度运行的困境及其根源》，载《学术交流》2015年第10期。

[51]早期信访制度的产生服务于新中国政权建设的需要，部分体现了毛泽东同志的个人执政理念，[52]作为一种崭新的政治实践，随着国家—社会关系的变迁，信访机制内嵌的制度功能也在不断发生位移变化，尤其是权利救济的纠纷解决功能已然逐步占据主流。简单地将公众选择倾向等同于法治意识的薄弱，是一种过于脸谱化的标签认定。近年来中央以及国家信访局发布的各类政策文件中，均进一步强调了信访制度改革中群众工作的重要性。以项目制模式为代表的国家治理思路，改变了传统行政科层体系之间的关系，[69]这不仅改变了基层政府的运作模式，也使得农民与国家之间的道义想象发生了偏移。

[19]罗亚苍：《权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服》，载《中国行政管理》2015年第6期。这种改革方式尽管在中央部委层面似乎阻力不大，但下沉推进至地方层面尤其是市县两级政府时，将不可避免地产生条块关系之间的龃龉冲突，在信访工作仍然依循属地管理、分级负责原则的大前提下，信访机制的压力型属性，要求地方政府负责人对于辖区所有行政系统内的信访工作担负政治责任，条条体系的政策传导仍须依附于块块的政治逻辑，[18]在分类处理清单的改革机制短期内可能对地方社会稳定带来不利影响时，信访分类处理改革必然会被地方选择性执行并最终流于书面形式。

更为重要的是，公众这种理性选择的背后，表明国家层面的制度供给在一定程度上出现了偏差与倾斜，使得公众面对行政争议时，信访渠道相比于行政诉讼、复议等更为法定化救济渠道体现出压倒性的制度竞争优势，这种优势对比集中体现在了程序构造与效果差异上，尤其以司法化程度最高的行政诉讼模式为例，尽管2014年《行政诉讼法》经过修订改革，就救济便宜性的方向有了较大的改善进步，但与行政信访模式相比，仍存在诸多结构性掣肘，[27]使其仍旧缺乏足够的制度竞争能力。详见，贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，载《中国社会科学》2011年第5期，第74-79页。行政信访救济的这种非法定化、权宜性的制度特征，使得其对于当事人纠纷事项的解决反而更具效率。详见，Ji Li,Suing the Leviathan— An Empirical Analysis of the Changing Rate of Administrative Litigation in China10(4)Journal of Empirical Legal Studies 815-846(December 2013). [66]Ethan Michelson,Justice from Above or Below? Popular Strategies for Resolving Grievances in Rural China193 The China Quarterly 43-64(March 2008). [67]刘思达、吴洪淇：《法律边疆地区的纠纷解决与职业系统》，载《社会学研究》2010年第1期。

[23] 二、行政信访与诉讼机制之间的构造及效果差异 大量的实证研究表明，公众对于行政诉讼、复议、信访等制度渠道的选择上，体现出一种极为工具化的实用主义倾向态度。[27]应星在其经典论述中，比较信访相对于行政诉讼的制度优势时提到，首先是行政诉讼受案范围过于狭窄，仅限于法定意义上的人身权与财产权。程金华提出的双轨制需求理论同样认为，面对行政纠纷，公众的法律意识并非十分淡漠，问题在于不完善的司法救济渠道迫使公民采取被动与消极的非讼化策略，包括容忍、集体上访和寻求其他党政机关救济途径……这是一种事实上的双轨制度需求[26]。尤其在经济分权塑造的地方发展型政府模式下，[7]科层监控的报警功能有助于实现中央——地方关系的再平衡，也体现了信访制度群众动员的制度色彩，过于严苛的法定程序反而有可能会损害信访的这一政治功能。

(三)信访事项的清单分类与渠道分流改革 除了规范逐级上访程序以及信息化建设之外，信访改革的重点还被放置在了渠道分流改革事项上。2014年新《行政诉讼法》的修订尽管在一定程度上扩展了受案范围的类型，但仍然延续了列举+排他的传统范式，使得大量行政争议仍然处于模棱两可的状态。

[50]相关实证研究可见，程熙《：运动式治理日常化的困境——以L县基层纠纷化解活动为例》，载《社会主义研究》2013年第4期。分类处理清单改革从中央的部委机构开始，意图通过条条体系贯穿至行政系统底部，实现各个行政系统内部对于信访事项的清理分流。

与之相配套，近年国家信访局围绕中央的改革精神，集中出台了大量的规范性文件，这些新的改革政策侧重于信访程序化改革、信息化建设、分类处理清单以及群众满意度评价等机制上。同样，对于救济申请人而言，纷繁复杂的途径清单模式反而有可能治丝益棼，使得各类救济方式之间的闭合路径更加模糊不清，愈发增加普通公众的救济成本，额外地平添社会稳定压力。[65]譬如有学者通过定量研究探析出行政诉讼与经济发展、都市化进程之间高度正相关性。(二)打开政策之窗：行政诉讼与信访对公共政策的差别影响 公众选择信访而非司法救济渠道是一种极为经济理性的选择，相比信访渠道，普通公众通常缺乏动机进入司法渠道的重要原因在于，司法程序相对更加正式、独立与法定化，在专业化的司法场域之内，司法裁判与程序受到严格的规则束缚，信访或者集体抗争与冲突行为并不会对判决产生过大的影响，因此公众缺乏激励动机参与其中。然而，长期以来信访渠道吞噬了其他法定救济的制度空间，[17]救济渠道的运作实践持续了大信访、中诉讼、小复议的基本格局，完全没有实现各类救济机制之间预期的分工协作效果。韩志明：《利益表达、资源动员与议程设置——对于闹大现象的描述性分析》，载《公共管理学报》2012年第2期。

相比于行政诉讼这类受到严格法定要件拘束的司法机制，行政信访在实践中则缺乏任何法定受案范围的限制，进入行政信访处理程序的争议事项没有任何类型化的限定，从普通行政争议到基层选举、农地拆迁、社保争议事项，再到针对各类红头文件的政策性质疑，行政信访均不受所谓合法性审查以及行政行为的限定，更遑论行政信访不受起诉时效的拘束，为大量的历史遗留问题打开了渠道之门。并且，行政诉讼救济仅仅局限于对具体行政行为的合法性判断，最后，行政诉讼在执行与救济力度上远不及信访。

2014年中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中部署要求，实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序。如何协调群众路线功能与纠纷解决功能之间的张力是今后信访法治化改革必须直面的核心难题。

再者，信访渠道分流模式最为致命的缺陷，是忽视了诉讼、复议等法定途径自身的制度能力与社会成本。[7]郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，载《中国社会科学》2012年第5期。

[23]借用苏力教授提出的司法制度合成理论——司法制度的转型过程中，诉讼当事人并非是司法制度消极被动的接收者，而是直接影响和塑造这一制度并创造制度绩效的行动者，同样在信访制度法治化改革进程中，信访人并非是完全被动的制度消费方，其行动逻辑与主动策略是无法忽视的重要一环。当然更为重要的是，大量的农村纠纷属于制度转轨期的历史遗留难题，譬如集体土地纠纷引发的社会冲突根源在于集体产权自身构造的模糊性，这些制度不确定性引发的纠纷缺乏诉讼等法定救济的斡旋空间，更多是需要借助乡村调解、行政信访模式予以权宜性处理。冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，载《社会学研究》2012年第4期。从国家治理的角度，信访分流改革的根本前提是，改革者基于对自身制度产品的优劣判断，必须清醒地了解制度消费方的真实需求。

详见，陈柏峰：《无理上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期，第239页。[63]田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。

[4]李连江：《差序政府信任》，载《二十一世纪》2012年6月号。[11]督查机制作为一种沟连科层治理与运动式治理两类模式的重要手段，近年来在信访、土地、环保等多个领域得到广泛运用。

[59]《信访事项办理群众满意度评价工作办法》第11条：满意度评价内容和评价指标：(一)对信访工作机构的评价内容：工作人员的服务态度和工作效率等方面。2014年国家信访局发布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》(国信发〔2014〕4号)以及《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》(国信发〔2014〕13号)，进一步对三级终结流程与逐级上访的程序规范进行了细化规范，[2]尤其是疏解规范了信访机制的入口通道，意图通过对初信初访的程序主义建制，[3]构筑起一项相对封闭且不允许跨越科层序列的救济体系。

与司法模式相比，信访模式则表现出鲜明的非正式化特征，尽管国家针对信访程序亦设定了一系列的法定要件，但在实践中，这些拘束要件并没有被严格遵守，大量的行政信访往往以集体访、越级访、重复访等模式出现，处于非法信访的灰色地带。[1]近年来随着中央全面推进依法治国的战略部署，信访法治化改革这一关乎国家转型政治秩序的历史难题，重新被推至政策议程的风口浪尖。(二)信访法治化改革对于基层治理模式的潜在冲击 正如前文所述，公众对于行政诉讼等正式司法机制与信访等非正式化手段的选择运用，仍然明显存在基于经济发展程度高低的城乡差异，[65]尤其对于乡村地区而言，以信访救济为代表的各类非正式机制在基层起到了更为重要的纠纷解决功能。另一方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中再次强调了群众工作对于信访工作的统领作用，可以说群众路线依然是信访制度运转之纲举。

因此，将信访救济尽可能控制在基层的程序法定化改革，与项目制跨越科层体系的国家治理逻辑之间存在罅隙冲突。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《信访工作责任制实施办法》，其中进一步完善了信访工作考核评价制度，规定各级党政机关应当定期对本地区、本部门、本系统信访工作情况进行考核，考核结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要参考。

[83]Mary E. Gallagher,Mobilizing the Law in China:‘Informed Disenchantmentand the Development of Legal Consciousness40(4)Law Society Review 783–816(2006); Mary E. Gallagher and Yuhua Wang,Users and Non-Users: Legal Experience and Its Effect on Legal Consciousness, in Margaret Y. K.Woo and Mary E. Gallagher ed., Chinese Justice: Civil Dispute Resolution in Contemporary China, Cambridge University Press,2011, pp.204-233. 作者简介：卢超，法学博士，中国社会科学院法学研究所副研究员。近年来项目制越发成为地方政府所青睐的资源分配方式，深层次上影响了中国政府的内部治理，这种治理模式对基层政府尤其是乡土社会结构产生了巨大影响。

[72]基层政府在处理信访事项的行政过程中创设了诸多政策机制，来应对社会稳定指标的科层压力考核，其中最为典型的方式譬如提供低保资格、[73]动用维稳救助资金等物质安抚手段、[74]动用社会关系网络进行诱导胁迫等强制措施，[75]以及借助包保责任、[76]息访协议书等带有契约色彩的治理方式，通过诸多游走在合法与非法边缘的信访治理手段，基层政府力图实现对于基层纠纷的权宜性消解。[42]对于规范性文件附带审查制度的运作评价可见，马德华：《我国行政诉讼规范性文件附带审查的模式与效力难题》，载《政治与法律》2017年第8期。